環(huán)境影響評價(jià)制度(以下簡(jiǎn)稱(chēng)環(huán)評)改革再起步。在近日召開(kāi)的全國環(huán)保系統政府信息公開(kāi)工作會(huì )議上，環(huán)保部部長(cháng)周生賢公開(kāi)表示，環(huán)評作為與經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展聯(lián)系最為緊密的環(huán)境管理制度，其體制機制亟須完善。
　　
　　他進(jìn)一步指出，環(huán)評改革的基本思路是，依法依規嚴格環(huán)評，加大信息公開(kāi)和公眾參與力度，不斷改進(jìn)環(huán)評報告書(shū)審批決策體系，不斷完善環(huán)評各項技術(shù)規范，強化環(huán)評職能、機構、編制建設。
　　
　　為此環(huán)保部將采取多種有力的改革措施，其中包括推動(dòng)修訂《環(huán)境影響評價(jià)法》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)《環(huán)評法》)，實(shí)行環(huán)評受理、審批和驗收全過(guò)程三公開(kāi)，2015年環(huán)保系統環(huán)評機構全部完成脫鉤改制，并開(kāi)展專(zhuān)項執法檢查。
　　
　　“上述改革措施如果能夠真實(shí)落實(shí)，將對完善環(huán)評制度起到非常關(guān)鍵的作用。”一位地方環(huán)保廳官員對本報記者指出，同時(shí)環(huán)評改革的一個(gè)難題，即未批先建問(wèn)題非常突出，希望在未來(lái)的《環(huán)評法》修訂中對此加大處罰力度。
　　
　　未批先建的法律急待修訂
　　
　　周生賢表示，將推動(dòng)修訂《環(huán)評法》和《建設項目環(huán)境保護管理條例》，加強建設項目環(huán)境損益分析，研究建立環(huán)境保護成本合理分攤機制。
　　
　　“《環(huán)評法》從2003年出臺頒布并實(shí)施，至今已有近十年，對從源頭控制污染起到了非常好的作用，但由于對未批先建項目缺少實(shí)質(zhì)性的約束，讓環(huán)保部門(mén)飽受責罵，但實(shí)際上問(wèn)題不在于環(huán)保部門(mén)，而在于《環(huán)評法》第31條是一條惡法。”前述地方環(huán)保廳官員對本報記者指出。
　　
　　根據《環(huán)評法》第31條，對未批先建情形，由環(huán)保部門(mén)責令停止建設，限期補辦環(huán)評手續，逾期不補辦手續的，可以處5萬(wàn)元以上20萬(wàn)元以下的罰款。
　　
　　“依據上述規定，未批先建的企業(yè)回旋余地很大，只要限期補辦了，環(huán)保部門(mén)還不能對其進(jìn)行罰款，《環(huán)評法》有何威懾力可言？”環(huán)保部的一位官員分析稱(chēng)，“31條”應修改為限期補辦，并可予以罰款。
　　
　　該官員進(jìn)一步指出，按照目前罰款上限不過(guò)20萬(wàn)的規定，對很多央企、國企動(dòng)輒上億甚至幾十億的項目來(lái)說(shuō)，先批后建要影響進(jìn)度和工期，未批先建最多才罰20萬(wàn)，還真不如先開(kāi)工再說(shuō)，這實(shí)際在變相鼓勵企業(yè)未批先建。
　　
　　這一條款的危害不限于此。前述地方環(huán)保廳官員認為“31條”中的“補辦環(huán)評手續”中暗藏玄機，“如果在補辦環(huán)評環(huán)節，發(fā)現該項目根本不能、不應上馬時(shí)，環(huán)保部門(mén)能否真正否決這些項目，無(wú)論項目大??？”“實(shí)際上很難，這暗示企業(yè)可以先上車(chē)，后買(mǎi)票”，環(huán)評制度的預防作用蕩然無(wú)存。
　　
　　對此，業(yè)界一直呼吁盡快修訂第31條。中國政法大學(xué)環(huán)境法學(xué)教授、曾參與環(huán)境評價(jià)法起草的王燦發(fā)表示，建議在修法時(shí)明確規定，對于未批先建的項目，即使補辦了環(huán)評手續，如果該項目違反有關(guān)法律法規或者政府規劃，環(huán)保部門(mén)也不應該批準其環(huán)評報告。
　　
　　同時(shí)，前述環(huán)保部官員建議，由于第31條的罰款上限太低，企業(yè)“不放在眼里”，應提高罰款的額度，一種方法是直接提高上限，另一種辦法是根據項目投資額的一定比例來(lái)確定罰款，“罰款不是目的，目的在于督促企業(yè)在環(huán)評環(huán)節守法”。
　　
　　環(huán)評受理、審批和驗收三公開(kāi)
　　
　　周生賢在談到環(huán)評信息公開(kāi)時(shí)，特別強調將修訂《環(huán)境影響評價(jià)公眾參與暫行辦法》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)《暫行辦法》)，細化和規范公眾參與的內容和程序，創(chuàng )新公眾參與的組織形式，擴大參與范圍和有效性。
　　
　　《暫行辦法》制訂于2006年，不少內容已經(jīng)不能滿(mǎn)足形勢的需要。在前述地方環(huán)保廳官員看來(lái)，環(huán)境信息的公開(kāi)是公眾參與環(huán)評的前提，可是根據《暫行辦法》，公眾無(wú)論是參與規劃環(huán)評，還是參與項目環(huán)評，規劃的編制機關(guān)和項目的建設單位在報批環(huán)境影響報告書(shū)前，只需公布環(huán)評報告的部分信息，“可以而不是必須”將環(huán)評報告簡(jiǎn)本予以公開(kāi)。
　　
　　同時(shí)，由于《暫行辦法》缺少有效的程序規定和制度保障，沒(méi)有公眾參與的具體規定和具體的實(shí)施程序，導致公眾的參與存在一定的盲目性和隨意性。
　　
　　對此，環(huán)保部西南督查中心程為曾經(jīng)公開(kāi)表示，在西南欠發(fā)達地區，公眾參與形式較單一，多為問(wèn)卷調查方式，不能根據項目特點(diǎn)采取相應的信息交流方式；有些建設項目在向公眾告知對環(huán)境可能造成的影響時(shí)，避重就輕、避實(shí)就虛，企圖蒙混過(guò)關(guān)；項目潛在的不利因素沒(méi)有及時(shí)公布，公眾提出的問(wèn)題不能及時(shí)反饋。
　　
　　“《暫行辦法》應盡快修訂，應強化重大建設項目的信息公開(kāi)，細化公眾參與的程序和方法，明確項目業(yè)主對公眾意見(jiàn)的反饋責任。”前述地方環(huán)保廳官員表示。
　　
　　根據環(huán)保部的部署，在項目環(huán)評的受理和審批中，未來(lái)要將建設單位開(kāi)展公眾參與的合法性、有效性、代表性、真實(shí)性以及公眾意見(jiàn)采納情況作為審查重點(diǎn)。
　　
　　周生賢表示，將進(jìn)一步強化政務(wù)信息公開(kāi)，實(shí)行環(huán)評受理、審批和驗收全過(guò)程三公開(kāi)，即項目受理情況和報告書(shū)簡(jiǎn)本公開(kāi)，項目審批情況和政府承諾公開(kāi)，項目環(huán)評批復和驗收文件公開(kāi)。
　　
　　從2012年9月1日起，各級環(huán)保部門(mén)受理項目環(huán)評時(shí)，在本部門(mén)網(wǎng)站上向社會(huì )公布項目環(huán)境影響報告書(shū)簡(jiǎn)本。
　　
　　2015年環(huán)保系統環(huán)評機構全脫鉤
　　
　　在上述兩項主要改革措施之外，周生賢還表示，未來(lái)將推進(jìn)事業(yè)單位環(huán)評機構脫鉤改制，2015年環(huán)保系統環(huán)評機構脫鉤改制工作要全部完成。
　　
　　根據環(huán)保部2011年的統計，全國環(huán)評機構共1162家，環(huán)評專(zhuān)職技術(shù)人員達30000余人，其中環(huán)評工程師9000余人。在環(huán)境保護部2010年6月發(fā)布的《關(guān)于2009年環(huán)境影響評價(jià)機構抽查情況的通報》顯示，75家被抽查的環(huán)評機構中，30家出現了質(zhì)量和管理問(wèn)題，比例高達四成。
　　
　　“這些質(zhì)量存在問(wèn)題的環(huán)評為什么還能通過(guò)。”一位不愿公開(kāi)姓名的環(huán)保專(zhuān)家指出，這在很大程度上和環(huán)評編制單位與環(huán)評審批單位具有行政隸屬關(guān)系有關(guān)。
　　
　　“根據有關(guān)統計，在1162家環(huán)評機構中，事業(yè)單位環(huán)評機構有576家，其中掛靠在各級環(huán)保系統的有333家。”一位接近環(huán)保部的專(zhuān)家對本報記者透露。
　　
　　在前述地方環(huán)保廳官員看來(lái)，如果環(huán)評機構的這種體制不改變，環(huán)評審批的公正性就難以保障，環(huán)評的審批較容易受到利益和關(guān)系干擾。從改革方向來(lái)看，應讓環(huán)評機構與環(huán)保行政部門(mén)不會(huì )脫鉤，成為真正獨立的中介服務(wù)機構、獨立的市場(chǎng)主體。
　　
　　為此，環(huán)保部于2010年6月8日印發(fā)《關(guān)于開(kāi)展事業(yè)單位環(huán)境影響評價(jià)體制改革試點(diǎn)工作的通知》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)《通知》)，要求每個(gè)省區都至少提出1家單位參加試點(diǎn)，并于2011年6月25日之前上報。
　　
　　《通知》要求，參加試點(diǎn)的事業(yè)單位環(huán)評機構通過(guò)改革，形成具有獨立法律地位的企業(yè)性質(zhì)的環(huán)評機構。行政主管部門(mén)及其所屬的公益性事業(yè)單位不得參股，在職人員不得兼任改革后環(huán)評機構的法定代表人和專(zhuān)職環(huán)評人員。
　　
　　根據環(huán)保部的要求，試點(diǎn)單位可以自主選擇改革方式。對不以環(huán)評為主業(yè)，主要從事公益服務(wù)的事業(yè)單位，鼓勵其將從事環(huán)評業(yè)務(wù)的部門(mén)分離出來(lái)，并依法組建企業(yè)；對主要從事環(huán)評業(yè)務(wù)的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)事業(yè)單位，鼓勵其轉制為企業(yè)。
　　
　　但地方申報情況并不積較。根據環(huán)保部2010年11月12日印發(fā)的《關(guān)于事業(yè)單位環(huán)境影響評價(jià)體制改革試點(diǎn)工作的有關(guān)通知》顯示，第一批試點(diǎn)單位名單僅有18家，其中包括中國環(huán)科院、環(huán)保部環(huán)境發(fā)展中心、環(huán)保部南京環(huán)科所、環(huán)保部華南環(huán)科所。
　　
　　2012年，環(huán)保部印發(fā)的《關(guān)于事業(yè)單位環(huán)境影響評價(jià)體制改革第二批試點(diǎn)工作有關(guān)問(wèn)題的通知》，公布了第二批79家試點(diǎn)單位名單，其中江蘇試點(diǎn)最多，一省試點(diǎn)單位達27家。
　　
　　“由于涉及到人員編制、辦公場(chǎng)地等關(guān)系，試點(diǎn)單位將有3年的過(guò)渡期，3年期一過(guò)，這些環(huán)評機構將徹底脫離環(huán)保系統，成為獨立的中介服務(wù)機構。”一位試點(diǎn)地區環(huán)保廳官員對本報記者介紹，到2015年333家環(huán)保系統的環(huán)評機構全部脫鉤，難度不小。
　　
　　此外，環(huán)保部從2011年8月已經(jīng)開(kāi)始開(kāi)展對環(huán)評機構的專(zhuān)項執法檢查，檢查至2013年12月結束。
　　
　　“檢查工作分為環(huán)評機構自查、省級環(huán)保部門(mén)現場(chǎng)檢查、我部組織抽查、復查，以及總結五個(gè)階段。”環(huán)保部的一位官員對本報介紹，在抽查階段，抽查范圍包括全國甲級環(huán)評機構和部分規模較大的乙級環(huán)評機構，總數不低于500家。