新一輪財稅配套改革正按照十八屆三中全會(huì )關(guān)于全面改革《決定》的頂層規劃和中央綜合改革領(lǐng)導層的部署拉開(kāi)帷幕。環(huán)境稅制改革是稅改的重要組成部分，服務(wù)于打造中國經(jīng)濟“升級版”、應對環(huán)境危機挑戰促進(jìn)可持續發(fā)展的大局。環(huán)境稅制改革的直接導向是以“稅制綠化”調節經(jīng)濟生活，激勵經(jīng)濟活動(dòng)主體的減排、治污、低碳化發(fā)展。具體改革內容既包括排污費的“費改稅”，也包括使已有稅種如資源稅、消費稅更好發(fā)揮綠色發(fā)展促進(jìn)作用。另外，在加快立法階段，也很有必要研討未來(lái)我國可否開(kāi)征類(lèi)似于“碳稅”這樣的環(huán)境稅。

 

從應對霧霾為代表的環(huán)境危機挑戰的迫切需要和實(shí)現偉大民族復興“中國夢(mèng)”長(cháng)期戰略目標來(lái)看，我國的稅制綠化和在未來(lái)開(kāi)征“碳稅”式環(huán)境稅，從根本上說(shuō)，是中國自身追求可持續發(fā)展的必然選擇。從本質(zhì)上說(shuō)，為了中國更好地以“后發(fā)優(yōu)勢”加快轉變發(fā)展方式，實(shí)現“和平崛起”中的現代化，客觀(guān)上需要碳稅這一選項（具體名稱(chēng)表述可以另議）。對其利弊權衡和推出時(shí)機的選擇，需要有明智的全局觀(guān)念和動(dòng)態(tài)把握。

 

實(shí)踐已證明有效性

 

歐盟一些國家征收碳稅的效果表明，碳稅是一個(gè)有效的環(huán)境經(jīng)濟政策工具，可以較好地起到減少污染物排放以及二氧化碳排放、提高能源效率的作用。開(kāi)征碳稅國家的生物燃料使用范圍大幅擴展，化石燃料的使用則明顯減少，這使得這些國家的能源供給結構發(fā)生了顯著(zhù)優(yōu)化，碳稅開(kāi)征帶來(lái)了這些國家溫室氣體排放量的降低。

 

歐盟一些國家在引入碳稅時(shí)，大都遵循了宏觀(guān)稅收強度中性原則，即在開(kāi)征碳稅的同時(shí)，降低其他稅種（社會(huì )保障稅和企業(yè)、個(gè)人的所得稅）的稅負，從而保持宏觀(guān)稅負水平不變。這實(shí)質(zhì)是通過(guò)稅收結構的優(yōu)化達到了“雙重紅利”的效果：一方面，增強了稅制在環(huán)境保護方面的效應，更加“綠色化”；另一方面，減少了其他稅收負擔，降低了征稅的福利成本，這種雙重紅利的效果，會(huì )大大減少改革阻力，保證改革的順利進(jìn)行。這方面的經(jīng)驗我國可以適當借鑒。

 

應該看到，各國在開(kāi)征碳稅時(shí)的經(jīng)濟社會(huì )背景是不同的，也有各自的政策目的。例如，1991年瑞典開(kāi)征碳稅時(shí)已經(jīng)初步解決了環(huán)境污染問(wèn)題，當時(shí)的主要目的是進(jìn)一步減少對化石燃料的使用、提高能源效率，減少污染物和溫室氣體排放；德國實(shí)施生態(tài)稅改革則是希望通過(guò)引入生態(tài)稅，在提高能源效率的同時(shí)解決社會(huì )保障成本和經(jīng)濟增長(cháng)方面的問(wèn)題?；趪閮?yōu)化稅制的結果是，開(kāi)征新稅并沒(méi)有對GDP增長(cháng)產(chǎn)生明顯負面作用，從長(cháng)期來(lái)看恰是更好地促進(jìn)了經(jīng)濟增長(cháng)。

 

宜動(dòng)態(tài)把握推出時(shí)機

 

我國1994年的全面稅制改革推演至今，雖有一系列新的改革舉措陸續推出，但在十八大后按照“五位一體”要求貫徹科學(xué)發(fā)展觀(guān)，需要加快建設資源節約型、環(huán)境友好型社會(huì )，發(fā)展低碳經(jīng)濟和循環(huán)經(jīng)濟，因而稅收制度體系必須進(jìn)行大力度的綠化。同時(shí)，能源價(jià)格的提高是大勢所趨，其中稅收占總價(jià)格的比例也應有所提高。在此背景下，可以借碳稅的開(kāi)征，對整體稅制結構加強“綠化”為導向的優(yōu)化調整，推進(jìn)環(huán)境稅體系建設。

 

有一種擔憂(yōu)是碳稅的開(kāi)征會(huì )影響中國產(chǎn)業(yè)的競爭力，并對GDP產(chǎn)生負面影響，尤其是在目前全球金融危機后中國潛在增長(cháng)率下滑的大背景下，更不宜開(kāi)征。其實(shí)從歐盟國家的實(shí)踐結果看，實(shí)施環(huán)境稅制改革、開(kāi)征碳稅是可以實(shí)現環(huán)境保護和經(jīng)濟增長(cháng)并行的。從筆者所做的模擬分析看，短期內由于征收碳稅導致生產(chǎn)成本提高，部分企業(yè)將會(huì )采取減少生產(chǎn)的措施，靜態(tài)地看失業(yè)壓力會(huì )有所增加。但隨著(zhù)時(shí)間的推移，碳稅對經(jīng)濟總量的這種不利影響將逐步減弱，最終會(huì )形成正向拉動(dòng)。從中長(cháng)期考量，碳稅的開(kāi)征肯定會(huì )對經(jīng)濟的長(cháng)期穩定增長(cháng)和發(fā)展方式轉變，起到促進(jìn)作用。當然，在我國推出碳稅的時(shí)機亟需著(zhù)眼全局合理把握：在經(jīng)濟明顯下滑的階段，顯然不宜出臺；但到了經(jīng)濟企穩向好卻又并未進(jìn)入顯著(zhù)通貨膨脹狀態(tài)的區間內，則是較好時(shí)機。

 

還有一種擔憂(yōu)是在于企業(yè)將碳稅負擔向百姓轉嫁，這種說(shuō)法貌似考慮百姓利益，其實(shí)落入了“似是而非”情形：凡是流轉稅（間接稅）都存在著(zhù)或多或少轉嫁的可能性，但企業(yè)間的競爭可以減少轉嫁，一定程度轉嫁之后升高的產(chǎn)品價(jià)位，亦會(huì )促使消費者節約使用資源、能源；政府調控的要領(lǐng)，其實(shí)不是“防止企業(yè)將負擔向百姓轉嫁”，而是維護企業(yè)公平競爭的規則和環(huán)境，促進(jìn)優(yōu)勝劣汰擠掉落后產(chǎn)能，并及時(shí)酌情提高對低保人群的補助標準。

 

傾向于消費行為調節

 

從理論上來(lái)說(shuō)，碳稅是針對二氧化碳排放量征收的，但從各國實(shí)踐情況來(lái)看，碳稅則一般是對煤、石油、天然氣等化石燃料按其含碳量設計稅率征收的，實(shí)踐結果與理論設想的偏差不大。從本質(zhì)上講，碳稅就是通過(guò)增加稅負來(lái)提高含碳的化石能源的價(jià)格，以促進(jìn)能效的提高和資源的節約使用，相對減少溫室氣體的排放。從碳稅的形式看，各個(gè)國家的情況也各不相同，有的作為獨立稅種，更多的則作為早已存在的能源稅或消費稅的稅目形式出現。就中國而言，目前討論中，可提出的主要備選方案有三種：一是新開(kāi)征環(huán)境保護稅，碳稅作為其中的一個(gè)稅目引入；二是比照我國的燃油稅改革，在消費稅中引入碳稅；三是將碳稅納入資源稅中，按照含碳量不同設定不同的稅率。

 

筆者認為，碳稅的具體形式只是技術(shù)問(wèn)題，相比開(kāi)征與否，絕不是核心問(wèn)題和基本問(wèn)題。上述三個(gè)方案思路各有特色，可以結合已有的消費稅、資源稅改革進(jìn)度，在設計時(shí)統籌考慮，最后通過(guò)立法與決策程序定奪。相比而言，雖然都是促進(jìn)節能降耗減排，但碳稅的目的更傾向于對企業(yè)、個(gè)人化石能源消費行為的調節，與資源稅應追求的調節級差地租、促進(jìn)資源開(kāi)發(fā)企業(yè)公平競爭等目的，差異還是比較明顯的，故筆者認為，應首先在前兩個(gè)方案中考慮作出選擇。資源稅改革則最好另外設計，并應抓緊時(shí)機先于碳稅安排較快動(dòng)作。

 

除了前面提到的保持宏觀(guān)稅負穩定外，在碳稅設計方面還應重點(diǎn)強調以下幾點(diǎn)，以減少出臺阻力、降低操作成本。

 

一是設計優(yōu)惠稅率（征稅標準）。應根據經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展的需要，對能源密集型行業(yè)給予一定程度減稅，以適當考慮這些產(chǎn)業(yè)的生存能力和競爭力。同時(shí)，對積較進(jìn)行二氧化碳減排并達到一定標準的企業(yè)，給予減免稅優(yōu)惠。這是各國通用的做法，為了保持競爭力，發(fā)達國家的碳稅往往實(shí)行差別稅率，對工業(yè)、農業(yè)等受碳稅影響較大的部門(mén)適用低稅率，而對家庭和服務(wù)業(yè)則征收較高的正常稅率（可配之以低收入家庭補貼）。

 

二是以低稅率啟動(dòng)，之后逐步提高稅率水平。我國在碳稅開(kāi)征之初應設定較低的稅率，之后再酌情逐步提高稅率，同時(shí)采取稅收改革預報制度，讓公眾知曉稅率是會(huì )逐步提高的。這既減少了最初開(kāi)征時(shí)的阻力，考慮了納稅人的承受能力，也能有效地引導納稅人改變其行為。采用預報制度逐步提高稅率水平，即可以給企業(yè)緩沖期和調整期，同時(shí)又產(chǎn)生不斷引導企業(yè)積較改進(jìn)工藝、致力于提高能效水平的長(cháng)期環(huán)保行為。

 

 

三是控制碳稅的征管成本。好的環(huán)境稅收政策，不論其在制度設計上多么完善，都需要征收管理的可行性和可操作性，否則會(huì )失去其實(shí)際意義并最終會(huì )遭放棄。降低碳稅征管成本的要領(lǐng)，包括使征稅點(diǎn)盡可能地接近化石燃料生產(chǎn)環(huán)節和進(jìn)口環(huán)節，以方便涉稅信息的征集和控制；按二氧化碳估算排放量簡(jiǎn)明劃一征收，降低稅務(wù)機關(guān)的行政成本；設計較低的一般稅負水平，差別稅率盡可能具有行業(yè)性，而不是對單個(gè)公司優(yōu)惠。

 

四是考慮低收入家庭的承受能力。碳稅開(kāi)征后，未來(lái)有可能覆蓋居民家庭時(shí)，應針對低收入家庭的實(shí)際稅負增加情況，在已有的“低保”體系運行中，對他們適當調高財政補貼標準，以維系和促進(jìn)社會(huì )穩定。

 

五是可以考慮碳稅收入在一個(gè)時(shí)期之內安排定向使用。比如碳稅可以在未來(lái)成為獨立稅種而開(kāi)征，其收入（或收入中的一部分）可以考慮經(jīng)過(guò)預算管理程序，至少在一個(gè)時(shí)期之內（如開(kāi)征的頭五年至十年）作為支持環(huán)境保護和節能降耗、減排治污的專(zhuān)項基金或特定工程項目資金來(lái)源來(lái)使用，以助于全社會(huì )提升對這一稅種的認可度。