村鎮污水處理PPP 五大方案助推工程開(kāi)展，鄉鎮生活污水治理已經(jīng)成為美麗鄉村建設的重要內容，為了實(shí)現更多地區的全覆蓋，PPP模式逐步滲透進(jìn)該領(lǐng)域。不過(guò)，鄉鎮污水處理的PPP項目仍存在周期長(cháng)，門(mén)檻不清，社會(huì )資本信息不足等問(wèn)題。未來(lái)，其推進(jìn)方向可以從防風(fēng)險，強建設，完善付費模式等方面入手。
鄉鎮污水處理向PPP傾斜 5大路徑助推項目建設
近年來(lái)，隨著(zhù)污染減排壓力不斷增加，鄉鎮生活污水處理廠(chǎng)基本實(shí)現全覆蓋。為了緩解地方財政瓶頸和后期運維問(wèn)題，各地采用PPP模式嘗試開(kāi)展鄉鎮污水處理，但效果不甚理想。PPP模式的典型結構是：政府通過(guò)政府采購形式與中標單位公司簽訂特許合同，由其負責籌資、建設、運營(yíng)，政府與金融機構達成直接協(xié)議，承諾按合同支付有關(guān)費用。政府在 PPP模式中既要提供信用擔保和特許協(xié)議，又要作為一個(gè)投資主體參與項口建設，承擔一定的風(fēng)險。2017年7月18日，財政部等四部委聯(lián)合印發(fā)的《關(guān)于政府參與的污水、垃圾處理項目全面實(shí)施PPP模式的通知》指出：政府參與的新建污水、垃圾處理項目，要全面實(shí)施PPP，存量項目也要逐步轉型為PPP模式。為此，本文對欠發(fā)達地區如何借助國家政策，通過(guò)PPP模式，提升污水處理廠(chǎng)公共服務(wù)質(zhì)量和效率進(jìn)行探討，以供商榷。
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一、當前PPP推進(jìn)中面臨的問(wèn)題
1.周期長(cháng)、要求高、風(fēng)險大
污水處理PPP項目涉及范圍廣、協(xié)同要求高、鄉鎮配套運行的基礎條件差，導致資金需求量大。其投資收益和環(huán)境保護政策緊密相關(guān)，需要投資者對環(huán)保法律體系及其走向有較為深入的理解，且對投資專(zhuān)業(yè)性要求較高。
2.參與主體的準入門(mén)檻模糊
目前中國推行的PPP模式是“政府一社會(huì )資本”合作，但部門(mén)職責分工不清導致地方政府無(wú)所適從。國家發(fā)展改革委和財政部各自先后下發(fā)了一系列PPP文件，對規范污水處理PPP工作起到了積較作用。但兩部委目前在職責分工上不清晰，出臺的不少文件中，存在一些政策不一致甚至相沖突的情況，導致地方執行時(shí)無(wú)所適從。如財政部文件中所稱(chēng)社會(huì )資本，是指“已建立現代企業(yè)制度的境內外企業(yè)法人，但不包括與本級政府有行政隸屬關(guān)系的融資平臺公司及其他控股國有企業(yè)”，這一規定明確將與本級政府有行政隸屬關(guān)系的融資平臺公司及其他控股國有企業(yè)排除在PPP項目之外；而國家發(fā)展改革委文件并未對什么是“符合條件的國有企業(yè)”做出具體規定，本著(zhù)“法無(wú)禁止即許可”的原則，應允許與本級政府有行政隸屬關(guān)系的融資平臺公司及其他控股國有企業(yè)參與PPP項目。
3.社會(huì )資本對進(jìn)入污水PPP項目信心不足
一方面，PPP項目多是公益性較強、持續時(shí)間較長(cháng)的項目，從立項簽約到投資取得回報存在一定時(shí)滯，投資收益的吸引力有限。另一方面，政府方與社會(huì )資本方的風(fēng)險分擔機制不健全。不少地方政府債務(wù)較重，且片面認為，PPP就是追求政府少花錢(qián)或者不花錢(qián)，盡可能多地降低政府風(fēng)險或財政風(fēng)險，盡可能多地將風(fēng)險轉嫁給社會(huì )資本方。社會(huì )資本方則希望盡可能在短的期限內收回相應的成本并獲得合理回報。而PPP作為政府與社會(huì )資本的合作，是要使風(fēng)險和收益相匹配。如果一味讓企業(yè)承擔風(fēng)險，對其收益卻沒(méi)有給予相應考慮，結果企業(yè)只會(huì )望而卻步。
4.基層專(zhuān)業(yè)人才缺乏
雖然地方政府開(kāi)展了一系列PPP培訓和組織研討會(huì )，但PPP相關(guān)單位和個(gè)人對業(yè)務(wù)知識和政策的了解依然不夠，對運行機制理解尚不深透，制約了PPP的推進(jìn)。特別是在政策把握、與企業(yè)談判等方面經(jīng)驗不足，考慮難免不周全。
二、PPP模式的推進(jìn)路徑
1.通過(guò)法律手段防范風(fēng)險
加快國家層面的PPP法律法規體系建設，制定統一的、基礎性的、規范性的PPP法律體系，明確參與主體權責、項目實(shí)施程序、收費標準要求等，加強對參與主體隨意改變項目實(shí)施行為的制度約束，既防止國有或集體資產(chǎn)流失、公共利益受損，又保障社會(huì )資本參與項目的合法利益。應盡快從法律層面和部門(mén)權限的劃分上，明確部門(mén)職責和分工，構建有效的PPP組織管理體系。
2.完善風(fēng)險防范機制
(1)嚴禁政府兜底
2017年7月18日，財政部等四部委聯(lián)合印發(fā)的《關(guān)于政府參與的污水、垃圾處理項目全面實(shí)施PPP模式的通知》對于減小項目風(fēng)險方面提出了明確要求：政府可以在符合PPP相關(guān)政策規定的前提下，對項目給予必要的支持。但不得為項目融資提供擔保，不得對項目商業(yè)風(fēng)險承擔無(wú)限責任，不得以任何方式承諾回購社會(huì )資本方的投資本金，不得以任何方式承擔社會(huì )資本方的投資本金損失，不得以任何方式向社會(huì )資本方承諾最低收益。這五個(gè)“不得”著(zhù)重強調政府參與PPP項目的風(fēng)險隔離，嚴禁政府兜底。
(2)建立風(fēng)險分擔和信用約束機制
雙方應對PPP項目可能產(chǎn)生的政策風(fēng)險、商業(yè)風(fēng)險、環(huán)境風(fēng)險、法律風(fēng)險等進(jìn)行充分論證。由于鄉鎮污水處理費難征收，難以實(shí)現收支平衡，依靠鄉鎮財政維持污水廠(chǎng)的正常運轉可能不太現實(shí)。為確保鄉鎮污水廠(chǎng)正常穩定運行，縣政府必須出臺文件，對鄉鎮污水處理廠(chǎng)的收費標準、調整機制、項目排他性、爭端解決機制以及移交等各個(gè)環(huán)節做出全面、系統的規范性規定；探索建立動(dòng)態(tài)調整的定價(jià)機制，在PPP項目運營(yíng)過(guò)程中，目前尚存在定價(jià)機制、收益分配機制等不盡合理的狀況?？煽紤]采取“區間彈性定價(jià)”，盡快形成科學(xué)的收益分配模型，即建立一種動(dòng)態(tài)調整的定價(jià)機制，形成長(cháng)期穩定的投資回報上下限；還要有績(jì)效評價(jià)機制，根據企業(yè)的經(jīng)營(yíng)狀況調整投資回報率，從而提高PPP項目對社會(huì )資本的吸引力。
3.因情制宜，確定污水處理付費模式
鄉鎮要探索符合地情的PPP模式。譬如，污水處理服務(wù)費單價(jià)是打包招商過(guò)程中各鄉鎮爭議的焦點(diǎn)之一。由于各鄉鎮的污水處理項目規模不一，甚至少數污水處理廠(chǎng)在“曬太陽(yáng)”，運營(yíng)成本差異明顯。在各地的實(shí)踐中，有的地方采取“保底水量”收費，有的地方實(shí)行“一廠(chǎng)一價(jià)”，有的實(shí)行“統一價(jià)格”?！氨５姿俊币妆煌顿Y者認可；“一廠(chǎng)一價(jià)”易于平衡各鄉鎮利益，但在確定投資方時(shí)，無(wú)法確定一個(gè)統一的報價(jià)競爭標的，不能評審出最優(yōu)的報價(jià)，價(jià)格最終還是需要通過(guò)協(xié)商確定，難以實(shí)現減少政府污水處理服務(wù)費支出的目的，規模效應無(wú)法實(shí)現。實(shí)行“統一價(jià)格”的優(yōu)勢在于容易確定報價(jià)競爭標的，易于評審出最優(yōu)報價(jià)，從而減少污水處理服務(wù)費支出，但缺點(diǎn)在于，實(shí)行統一價(jià)格會(huì )產(chǎn)生不公，容易引起項目條件較好的鄉鎮政府的抵觸。以往合作項目中，一些地方盲目推行“低價(jià)中標”，使得投資企業(yè)無(wú)法按照確定的價(jià)格、運行時(shí)間和標準履行合同，不得不半途而廢。
4.采購咨詢(xún)機構，確定PPP項目的運作模式
鄉鎮要按程序采購PPP項目咨詢(xún)服務(wù)機構，由專(zhuān)業(yè)咨詢(xún)機構參與協(xié)商和談判，起草PPP模式的實(shí)施方案，以及PPP項目的招標文件、評分標準、項目公司股東協(xié)議、特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議、資產(chǎn)轉讓協(xié)議等規范文本。鄉鎮污水處理廠(chǎng)項目作為公用事業(yè)實(shí)施特許經(jīng)營(yíng)，在選擇投資主體時(shí)采取競爭程序。對一個(gè)縣而言，由于鄉鎮污水處理廠(chǎng)規模小，項目經(jīng)營(yíng)收人較少，運營(yíng)成本高昂，若單個(gè)項目分別招商選擇投資機構，可能無(wú)人問(wèn)津。如果將多個(gè)項目打包招商，選擇一家承擔多個(gè)項目的投資運營(yíng)，可增強規模效應，大幅降低成本。為保障鄉鎮的公共利益，縣政府應會(huì )同有關(guān)部門(mén)推進(jìn)信息公開(kāi)，及時(shí)向社會(huì )公開(kāi)特許經(jīng)營(yíng)法規制度和政策措施，以及項目實(shí)施情況等信息。
5.加強PPP治理能力建設
地方政府方面要加強學(xué)習、培訓，切實(shí)提高自身的理論水平、業(yè)務(wù)水平和實(shí)際操作能力。這樣才能基于雙方的平等地位，遵循契約精神進(jìn)行合作，也才能真正使PPP落地。